基（jī）於排汙許可的環境標準製（zhì）度改（gǎi）革完善研究

排汙許可製度（dù）是固定點源環境管理的（de）基礎核心製度，政府（fǔ）以排汙（wū）許可（kě）證為載體，對固定汙染源的汙染物排放限（xiàn）值、排汙行（háng）為等進行許可，以排放標準的要求作為基（jī）本依據，並以環境質量標準為依據，對非達（dá）標區實施更為（wéi）嚴（yán）格的排汙許可限（xiàn）製。然而，現有的部分行業排放標準由於製定時間較早、科學技術支撐方法不足、與環境質量改善難以掛鉤等（děng）問題，難以滿足新排汙許可證製度改革要求。本文在研究（jiū）現行環境（jìng）標準體係對排汙許（xǔ）可製度的支撐作用與相互關係的（de）基礎上，研究了基於排汙許（xǔ）可製的排（pái）放標準存在的主要問題，並以健（jiàn）全排汙許可製度的環境標準支撐為（wéi）目的，提出（chū）了現行環境標（biāo）準體係的完善和修訂建議。

排汙許可製（zhì）度是（shì）發達國家普遍實行（háng）並證（zhèng）明行之有效的環境管理製度，也（yě）是（shì）環境質量改善的基礎核（hé）心製度。我國從（cóng）20世紀80年代中期對排汙許可這一基本的（de）環境管理製度開始進行有益的探索。為加快構建以排汙許可製為核心的固定汙（wū）染源環境管理製度，2016年底我國出台的《控製汙染物排（pái）放許可製實施（shī）方案》，對完（wán）善控製（zhì）汙染物（wù）排（pái）放許（xǔ）可製度、實施企事業單位排汙許可證管理做出總體部署（shǔ）和係統安排。新的排汙許可證實施方案對銜接總量控製製度、環境影（yǐng）響評價製度、環境（jìng）保（bǎo）護稅等製度做了要求，但一些細節問題有待進一步明晰，與各項環境（jìng）管理製度協調融合有待進一步完善，對與汙染源達標排放、環境標準等的關係及如何銜（xián）接沒有（yǒu）明確說明（míng）。本文將研究現行環境標準（zhǔn）體係對排汙許可製度的支撐作用與（yǔ）相關關（guān）係，基於排汙許可的排放（fàng）標準存在的問題，以健全（quán）排汙（wū）許可製度的環境標準支撐為目（mù）的，提出現行標準（zhǔn）體係的完善和修訂建（jiàn）議。

1排汙（wū）許可製度和環境標準製度的銜接（jiē）關（guān）係

環境標準是國家環（huán）保法律法規體係的重要組成部（bù）分，從1973年發布第一項國家環境保護標（biāo）準《工業“三廢”排放試（shì）行標準》（GBJ4-73）開始，我（wǒ）國已經建（jiàn）立了國家環境質量標準、國家汙染物排放（控製）標準、國家環境監測規範（fàn）、國家環境管（guǎn）理規範類標準、國家環境基（jī）礎類標（biāo）準五類環保標準體係。環境標準的製定和實施對規範環境管理、減少汙染物排放、改善環境質量發揮了重要作用。

環境標準（zhǔn）與排汙許可（kě）製緊密相關，兩者最終目標一致，均為改善環（huán）境質量（liàng）。環境標準是依（yī）法製定實施的規範（fàn）性文件，排汙許可製度是固定汙染源環境管理的核心（xīn）製度，是排汙單位守法、執法（fǎ）單位執法（fǎ）、社會監督護法的基本依據。環（huán）境標準是排汙許可證確定許可限值的依據，排汙許可證是保證環境標準有（yǒu）效實施的載體（tǐ）。環境（jìng）標準和（hé）排汙許可製度最直接關聯，主要體現在企事業單位的汙染物許可排放（fàng）濃度（dù）限值、許（xǔ）可排放量的確定以及排汙（wū）單位的自行監測、實際排放量的核算等（děng），要以現（xiàn）有（yǒu）的行業汙染物排放標準為基本依據。同時，企事業單位汙染物許可排放量還要根據環境（jìng）質量達標的要求進行調控。因此，環境標準應隨著汙染治理技術更新和排汙（wū）許可製度發展而不斷完善（shàn）。

根據歐美的經驗（yàn），“最佳可行技術”是排汙許可製度不可或缺的（de）組成（chéng）要件（jiàn），我國也才剛剛開（kāi）始製定最佳可行技術，2017年6月起開始（shǐ）實施的《火（huǒ）電廠汙染防治可行技術指南》即作為我國一項國家（jiā）環保標準。汙染控製技術的（de）發展是汙染物排放標準修訂的主要依據，最佳可行技術是製定先進的排（pái）放限（xiàn）值的科學基礎。

我（wǒ）國已經建立了固（gù）定源排放標準體係，該體係覆蓋了（le）主要行業（yè），這是實施（shī）排汙許可製度的基礎。根據《控（kòng）製汙染物排放許可製實施方案》以及各行業申請與核發技術規範等政策文件，政府對所有固定源排汙（wū）限值（zhí）的許可，以排放標準作為基本（běn）依據。現行的排汙許可製度對環境標準提出（chū）了如下銜接要求：

（1）行業的發證範圍根據相應的排放標準（zhǔn）確定，且（qiě）排放標準作為核發機關依法合理確定排放汙染物種類、濃度（dù）及實際排放量（liàng）的主要依據之一。

（2）排汙（wū）許可證載明的主要汙染物（wù）類型以相（xiàng）應（yīng）排放標準中確定的汙染因子（zǐ）為準，申請的排放濃度符合國家（jiā）或地方規定的相關標準和要求，排放量符合排汙許可（kě）證申請與核發技術規範的要求。執行特別排放限值的地區或有地（dì）方排放標準的，按照從嚴原則（zé）確定（dìng）。

（3）環境質量不達（dá）標地區，要通過提高排放標準或加嚴許可排放量（liàng）等（děng）措施，對企事業單位實施更為（wéi）嚴格的汙（wū）染物排放總量（liàng）控（kòng）製，推動改善（shàn）環境質量。對重汙染天氣應急預警期間日排放量以及重點區（qū）域冬（dōng）防階段月排放量有明（míng）確規定的，還應計算（suàn）特殊時段許可排放量。

（4）有環境影響評（píng）價批複（fù）的新增汙染源（yuán）依據環境影響評價文（wén）件及批複確定許可排放量。環境影響評價文件及批複中無排放總量要求或排放總量要求（qiú）低於按照排放標準（zhǔn）（含特別排放限值）確定的（de）許可排放量（liàng）的，按照執行的排放標準（含特別排放限值）要求為依據，采用相應技術（shù）規範中的方法確定許可排放（fàng）量。地方（fāng）有更嚴格的環境管理要求的，按照地方要求核定。

（5）國家或地方實施新汙染物排（pái）放標準的，核發機關應主動（dòng）通知（zhī）排汙單位進行變（biàn）更，排汙單位在接到通知後二十日內申請變更。

（6）行業技術規範尚未做出規定，且排（pái）放工業廢氣（qì）和有毒（dú）有害（hài）大氣汙染物，應當執行國家（jiā）和（hé）地方排放標（biāo）準的，要參（cān）照相關技術規範自行（háng）填報。

2發達國家排汙許（xǔ）可與環境（jìng）標準銜接的經驗做法

歐（ōu）美發達國家的環境（jìng）標準與排汙許（xǔ）可（kě）製度緊（jǐn）密聯係（xì）在（zài）一起，特別是其成熟完（wán）善的環境標準製定的技術經濟評估方法，對我國（guó）基於排汙許可的環境標準製度的改革和完善具有重要借鑒意義。

2.1許（xǔ）可排放濃度限值基於排放標準，排放標準的製定基於（yú）最佳汙（wū）染控製技術（shù）

歐美發達國家環（huán）境標準與排汙許（xǔ）可製度相輔相（xiàng）成。國（guó）家層麵的大氣汙染物排放標準主要是依據汙染控製技術製定的，如美國的最佳可行控（kòng）製技術（MACT）排（pái）放標準、歐盟的（de）最佳可行技術（BAT）排放標準。歐美的“最佳可行技術”來源於行業數據（jù）的統計和證明（如達到全行業前5%的工藝路線），排（pái）汙（wū）許可證（zhèng）是獲取（qǔ）完整、可靠（kào）行業數據的基礎；基於行業的數據及“最（zuì）佳可行技術”的實（shí）踐，政府再製定出基於技術的排放標準。對於美（měi）國的許可證製度，固定源達（dá）到汙染物排放標準是直接行動目標。美國國會1990年修訂《清潔空氣法（fǎ）》（CleanAir Act）時，借鑒（jiàn）水（shuǐ）汙染物排放許可證的經驗，增設了第五章——“許可證”（Permit），強化了關於大氣汙染物排放許可製度的規定。主要是為以排放基數為基礎（chǔ）的排放標準服務的，目的是保證汙染源在限期內達到排放標準。美國的固定源排放標準主要基於最佳汙（wū）染控製技術製定，包括對汙染物排放量、排放濃度、排放速率等的要（yào）求（qiú），對特殊運行（háng）狀態（如開停機、故障等）的排（pái）放要求。此外，基於全過程（chéng）控製（zhì）的原則，對原料、生產、處置等環節也有（yǒu）相應的要求。運行許可證除包含排（pái）放標準外，還包含排放量限值、遵守方案、實（shí）施時間表（biǎo）、進（jìn）度報告、年度遵守保證書及檢（jiǎn）測、記錄、報告要求等。

2.2排放許可證與環（huán）境質量標準高度相關，非達標區執行更嚴格的排放限值

美（měi）國《清潔空氣法》的製度體係，是（shì）以固定源、移動（dòng）源（yuán）排放標準為核心的汙染源排放（fàng）管（guǎn）理，以環境空氣質量標準及其州實施計劃為核心的環境質量管理，兩者雙管齊下（xià）、並（bìng）行不悖的管理思路，最終通過許可證製度加（jiā）以整合，明確企業（yè）最終需要執行的控製要求。國家或州的（de）排放標準隻是（shì）這一係列（liè）排放要求中相（xiàng）對寬鬆的規定，相當於“入門要求”。在（zài）局部區域，僅執行排放標準不（bú）能達到管理要求或者環境（jìng）改善需求，需要通過確定執行更嚴格的排放限值和技術性能來實現。州實施計劃的核心工（gōng）作，是根據排放清單和空氣質量模型決定是否違反了空氣質量標準，如果數據（jù）顯示超標，則必須（xū）對現有汙染源進行（háng）必要的控製，以保（bǎo）證排放不會造成環境超標。《清潔空氣法（fǎ）》規定（dìng），州實施計劃的（de）首要內容應包括（kuò）可（kě）實施的排放（fàng）限製和其他（tā）控製措施、技（jì）術和方法（包括經濟手段（duàn）），以及為達標所必須遵（zūn）守的期限和時間表。對照前述（shù）排放標準製定原（yuán）理，這相（xiàng）當於依據環境容納能（néng）力製定的（de）地方（fāng）排（pái）放標準，雖然可能不是標準的形式。

美（měi）國EPA將全國劃（huá）分為（wéi）空氣質（zhì）量達標地區和未達標地區，劃分依據是大氣中6種標準汙染物（O3、SO2、NO2、CO、PM10、Pb）的濃度（dù），任一種濃度超過空（kōng）氣質量標準規定的達標濃度，則為未達標地（dì）區，否則為達標地區。未達標地區（qū）新建或改建的重大固定汙染（rǎn）源需取得“新汙染（rǎn）源審查”（newsource review，NSR）許可證。NSR許可證要求申（shēn）請企業找（zhǎo）到未達標汙染物的“排（pái）汙空間”，即我（wǒ）國所（suǒ）稱的總量指標替代，並使（shǐ）用排（pái）放控製水平最高且不計成本的最低排放率（lǜ）技術（LAER），以加快未達標地區空氣質（zhì）量（liàng）好轉進程。所有主要汙染（rǎn）源及部分非主要汙染源、需取得建設許可證或酸雨物質排（pái）放許可（kě）證的汙染源都需具（jù）備運行（háng）許可證。受控汙染物為6種標準汙（wū）染物、6種（zhǒng）溫室氣體及189種有害汙染物（能對人體健康及環境（jìng）產生嚴重影響的氣體物質HAP）。

3基於排汙許可（kě）製度的環境標準存（cún）在的問題

由於我國環境標準製定在技術支撐方麵還不足，存在部分標準滯後、製定（dìng）不科學、對應監測監管體係（xì）的不完善、管理機製不匹配等問題，如何基於環境質量對排放限值進行核定尚（shàng）未建立，這些對排汙許可製（zhì）度的（de）實施帶來一定困（kùn）難。

3.1排放標準製定缺乏有效技術（shù）支撐，基於環境質量的排放標準還未建立

我國環境標準主要是按照汙染控製（zhì）技術評估思路製定的，主要基於（yú）樣（yàng）本調查，缺少係統、規範（fàn）的製定程序與方法。在製定（dìng）排放標準過程中，考慮了汙染治理（lǐ）技術的可（kě）達性，但由於抽樣（yàng）調（diào）查率不高，標準值的選（xuǎn）取與最佳可行技術之間並無直接關聯，缺（quē）失從最佳可行技術推導排放標準的環（huán）節。同時，排放標準的製定（dìng）考慮了技術可（kě）達性與經濟可行性，但並未確定經濟可行性應該達到怎樣程度的排放標準是可接受的。這導致了國內（nèi）現（xiàn）在采用（yòng）的最佳可行技術無法細分，考慮的僅是綜合成本。此外，現有的排放標準（zhǔn）與（yǔ）區域（yù）流域（yù）環（huán）境質量標準沒有有效銜接。雖然我國對部分重點（diǎn）區（qū）域重點行業執行（háng）特殊排放限（xiàn）值（zhí），但並未覆（fù）蓋到全國各地，從長遠和（hé）國（guó）際經驗來看（kàn），需要建立以環境質量為核心的排汙許可排放標準體係。除常規汙（wū）染物外，有些項目還排放苯係物、多環芳烴（PAHs）、重（chóng）金屬等對人體健康（kāng）存在風險的特征汙染物，這些特征汙染物的（de）種類多，環境質量標（biāo）準不健全，故在標準製定中要更加關（guān）注。

目前，我國應用較多的汙染（rǎn）物排放標準仍（réng）為20世紀90年代製定，部分標準20餘年未進行過修訂。也存在部分行業標準缺失現象，致使行業間核算基準不統一，很（hěn）難全麵、公平、有（yǒu）針對性地管理企業排汙，也無（wú）法促使企業提高汙（wū）染物排放的管理水（shuǐ）平。重點行業主要汙染節點、特征因子、作用機理以及相應的控（kòng）製技術路線不清，重要基礎數據和科研成果的信（xìn）息共享程度不夠，“定標準需要數據、調查（chá）數據（jù）需（xū）要依據標準”的（de）矛盾（dùn）始終存在，影響排放標（biāo）準製（zhì）修訂質量。

3.2排放標準與相關（guān）環境管理製度不匹配，排汙許可監管難（nán）以（yǐ）到位

排（pái）放標準具有強製執行的法律效力，是排汙許可證對受控產排汙單元的核心限製要求（qiú）。但（dàn）目前（qián）普遍存在違反排放標（biāo）準的“超標”現（xiàn）象，存在考核指標不能覆蓋標準要（yào）求的全部汙染物、未按照排放標準提出的監測規定進行監測、監測（cè）數據質量差等問題。一是固定源的“連續穩定達標”情況並不樂觀（guān）。不重視無組織排放控製以及汙染設施的運行管理規定（dìng），政府難以通過執法行動威懾固定源所（suǒ）有者認真（zhēn）遵守相關汙染物排（pái）放標準，這（zhè）正需要通過排汙許可證（zhèng）來完善標準製度。二是與環境標準相關的（de）環境管理（lǐ）製度包括環境（jìng）影響評價、總量控製，迄今（jīn）為止（zhǐ）這些製度之間的關係尚未得（dé）到明確。環境（jìng）管理過於（yú）依賴國家標（biāo）準“一刀切”規定，不能因地製宜細化與落實，造成區域、行業的不公平（píng）現象，有的地（dì）方甚至出現了“合規性傷害”問題。三是排放標準缺乏給予特殊情況下的豁免機製和彈性規定。對（duì）國（guó）計民生影響重大的電力行業而言，其排放的常規（guī）汙染物應當在特殊（shū）條件下給（gěi）予特（tè）殊的要求（qiú），這也是世（shì）界通行做法。

3.3排放標準對應的監（jiān）測標準不完（wán）善，排汙許可監測難以落地

近日（rì），環境保護部印發了《排汙單位自行監測技（jì）術指南 總則》（以下簡稱“總則”）、《排汙單位自行（háng）監測技術指南火力發電及鍋爐》《排汙單位自行監測技術指南（nán） 造紙工業》三項環境保護標（biāo）準，對排汙單位自行監測活（huó）動（dòng）提出（chū）技術（shù）指導。隨著需要監（jiān）控的環（huán）境汙染因子不斷增多，環境監測方法標準的數量和技術（shù）水平距離實際需求尚存在一定差距。我國排放標準缺少對應於限值（zhí）的平均取值時間的規定（dìng），對排（pái）汙許可證的（de）實際執行監測體係需要加以完善。如何對排放濃度限值設（shè）定不同的時間尺度，時間越長，監測的要求越高，是許可證的監測中容易出現的現實落地問題。

4基於排汙許可製的環境標準改革完善建議

環境標準是排汙（wū）許可製度的基本依（yī）據，通過實施（shī）排汙許可製（zhì）度，反過來又會促進環境標準或者是基於技（jì）術的排放標準（zhǔn）的完善。

4.1分級建立最佳可行技術（shù）的排放標準體係，作（zuò）為排汙許（xǔ）可的重要技術基礎（chǔ）

以最佳可（kě）行技術作為排放標準以及排汙許可的重（chóng）要技術基礎。排放標準的製定（dìng）應當（dāng）以最佳可行（háng）技術為核心技（jì）術依據，以行業內公（gōng）平、經濟（jì）上可行、推動技術進步為基本（běn）原則，針對各行業的不同設施、工（gōng）藝、規模製定（dìng）排放標準限值。建議盡（jìn）快出台不同行業的汙染治理最佳可行技術指南，建立設施名錄，針對不（bú）同行業的各類設施的生產（chǎn）工藝與產（chǎn）汙環節，分析排放汙染物（wù）種類、排放水平和環境影響。提出最佳可行的推薦（jiàn）技術或技術組合，並據（jù）此規定不同設施、不同規模下（xià）的排放標準和工藝技術運行標準。綜合考慮現（xiàn）有技術的排放（fàng）控（kòng）製水平、經濟成（chéng）本以及運行管理要（yào）求等因（yīn）素，分級開展成本—效益分析，在不同的經濟可行性（xìng）層麵建立包括最佳實用控（kòng）製技術（shù）標（biāo）準、最佳控製技術標準和最嚴格控製技術標準在內的（de）最佳可（kě）行技術分級（jí）體係。

4.2構建基於環境質量的排（pái）放（fàng）標準體係，嚴（yán）格不達標區域的排汙許可

排汙許可限值要最終基於環境質量標準，確定排（pái）汙許可的排放達標“底線（xiàn）”，如果一個地區（qū）的環境質量不能達標，則該地區在發放排汙許可（kě）時，應當（dāng）針（zhēn）對影響環境質量達標的汙染物，提出比排放標準更嚴格的排放（fàng）量（liàng）控製（zhì）要求，同時要基於環境質量對排放標準進行核（hé）定和完善。針對環境容量不足或某項汙染物環境（jìng）質量不達標地區的汙染源，建議許可排放濃度限值按（àn）照最嚴格的控製技術標準核（hé）定許（xǔ）可限值和要求，如京津冀空氣重（chóng）汙染區域所在控製單元。要大力推進地方環保標準的（de）製定實施，構建基於環境容量與環境健（jiàn）康的排放標（biāo）準體係。考慮環境質量現狀，分區、分（fèn）類執行不同排放標準。針對一般地區的固定汙染源，建議許可排放濃（nóng）度限值的核定考慮兼顧（gù）經濟和環境效益的控製技術，即（jí）最佳實用控製技（jì）術標準；針對新建項目或重點行業須特別管控的汙染物指標，許可排放濃（nóng）度（dù）限值按照最佳可（kě）行控製技術（shù）標準進行核定（dìng），即首要考慮環境效益，兼顧經濟可行性。

4.3完善與排放（fàng）標準匹配的監測監管技術，使排汙（wū）許可監管充（chōng）分落（luò）地

與排放（fàng）標準相匹配的環境監測方案，隻提供監測技術規範是不（bú）夠的，還應包括（kuò）監測頻（pín）率、監測時間、生產和汙染處理設施非正常運行時數據處理、排汙單位守（shǒu）法記錄的使用等。關（guān）於管控（kòng）要求，對於大氣排（pái）放標準中有組（zǔ）織排（pái）放要針（zhēn）對工藝（yì）和排放源細化要求；對無組織排放量較大的行業，增加無組織控製的措施要（yào）求。明確正常工況下汙染物達（dá）標排放判定有關問題，提高標準的科學性，同步規範環境監督執法。要（yào）區別（bié）對待超標排放如實報告（gào）和虛假報告等行為（wéi）。完善基於排汙許可的（de）排放標準（zhǔn）相關配（pèi）套（tào）製（zhì）度（dù），監測監（jiān）管保障能力的建設應與許可（kě）製度改革同時推進（jìn）。

4.4建立（lì）最佳可行技術更新機（jī）製，盡快形成（chéng）排放標準製定“技（jì）術儲備庫”

對（duì）不同（tóng）排（pái）放標準的汙染因（yīn）子，要區（qū）分（fèn）常規汙染物（影響環（huán）境質量標準的（de）汙（wū）染物，如大氣SO2、NOx、VOCs、顆粒物）和有（yǒu）毒有害特征汙（wū）染物，從不同控製目標的角度，提出排放限（xiàn）值要求。針對不同的區域，製（zhì）定（dìng）符（fú）合改善環境質量要（yào）求的排放標準，建議逐步強化對環境質量影響大的汙染因子的控（kòng）製，避免出（chū）現“一刀（dāo）切”的情況。加快編製（zhì）出台大氣有毒有害汙染物名錄。隨著（zhe）行業的技術發（fā）展和汙（wū）染防治工藝的進步，最佳可行技術應當處在（zài）不斷的動態（tài）更新中，最佳可行（háng）技術指南也（yě）應當定期編製與更新。構建完善的最（zuì）佳可行技術指南更新機製，隨著技術工藝的進步和控製管理水平的發展，應當以基於最（zuì）佳可行（háng）技術排放水平的不斷更新來推動建立（lì）科學、可行的排放標準和技術（shù）標準。解決部分行業標準過舊、參照標準限值寬（kuān）鬆、準入門檻低、針對性不強（qiáng）等問題，結合排汙許可製度的實（shí）施，盡快形成標準製定“技術儲備庫”。

（原文刊（kān）登在《中國環境管理》2017年第6期，轉載請（qǐng）在顯著位置標（biāo）明來（lái）自《中國環（huán）境（jìng）管理》及“中國環境管理（lǐ）”（微信號（hào）zghjglzz）微信公眾號。）