生態補償中的第三方治理及（jí）其實現機製

黨的十（shí）九大報告提出“加大生態係統保護力度， 建立市場化、多元化生態補償機製”。生態（tài）補償（cháng）機製是在綜合考慮生態保（bǎo）護成（chéng）本、發展機會成本和（hé）生態產品（服務）價值基礎上，采用市場（chǎng）交易或財政轉移支付機製等方式，對生態（tài）保護者給予合理補償的集中機製，通過明確生（shēng）態保護者與受益者權利義務（wù），來實現生態保護經濟外部性內部化的一種公（gōng）共經濟製度安排。中國的生態補償機製可以追溯到20 世紀90 年代開啟的退耕還（hái）林製度，進入新世紀以來，尤其是十八大以來，在森林、草原、濕地、荒漠、海洋、水流、耕地、重點生態功能區等領（lǐng）域（地區）建立了覆蓋麵廣、製度化的補償機（jī）製，在激（jī）勵和（hé）約束利益（yì）相關（guān）方生態保護行為方麵產生了（le）巨大積（jī）極作用。但是，中國生態補（bǔ）償機製還麵臨著許（xǔ）多製度（dù）機製障礙，伴隨著第三方治（zhì）理（lǐ）機製的引入，生態環境領域正在（zài）經曆著一種全新的治理結構和治理模（mó）式的創新，通過引入新的技術、標準和激勵，可以解決傳統生態補償機製中的諸多問題。

一、何為生態補償中的第三方治理

生態環境保護與治（zhì）理是一項專業性、技術性很強（qiáng）的工作，在這種情況下，環（huán）境汙染第三方治理（簡稱第三方（fāng）治理）模式應運而生，發展迅速。第三方（fāng）治理是生（shēng）態環境產品（服務）購買者通（tōng）過繳納或按合同（tóng）約定支付費用，委托第三方進行生態保（bǎo）護或汙（wū）染治理的新模式。生態補償機製中的第三方治理是在傳統利益相關方的合作補償框架中，引入具有專業技術優勢、信息優勢和資金優勢的第三方，在補償標（biāo）準製定、生（shēng）態環境質量監測、生態修（xiū）複、生態修複監管等方麵發揮其特定優勢。根據補償主體及其所涉及（jí）的領域，適合（hé）作為第三方治理主體的組（zǔ）織可以包括（kuò）環保（bǎo）服務公（gōng）司、社（shè）會組織、上級政府等。在生態補償過（guò）程中，進行第三方治（zhì）理的具體事務可以包括生態補償標準製定、生態修複、生（shēng）態監測（cè）、生態保護監管、生態補償資金績效評估等。理論上講（jiǎng），所涉及的（de）這些業務也可以由補償雙（shuāng）方通過協商一致的原則來進行分工，但是由（yóu）於偏好的非一致性和（hé）技術障礙，使得雙方很難進行有效（xiào）的合作並達成一致。

發揮（huī）環保服務（wù）公司、社會組織或上級政府的資金技術優勢、信息優勢、公允優勢，通過委托代理、三方協商、政府（fǔ）與社會資本合（hé）作等形式激勵生（shēng）態補償雙方達成機製，實現生態績效的改善。具體說來，生態環保服務公司的優（yōu）勢（shì）在於，引入交易市場機製，發揮這（zhè）一類組織的（de）專業優勢，由生態補（bǔ）償利益雙方（fāng）委托環保服務公司建立生態（tài）保護補償統計指標體係，製定和完善監測評估指標體係，評估生態產品（服務）價值； 在生態修複領域，發揮技術優勢，對森林、土壤、耕地、小流域進行修複；在生態監測領域，可以嚐試通過利用生態補償資金，向（xiàng）社會（huì）（主要（yào）是生（shēng）態環保服務企業）購買環境（jìng）監測服務，生態補償利益雙方以簽（qiān）訂治理合同的方式，委托環境服務公司對新建、擴建的汙染治理設施進行融資建設、運營（yíng）管理、維護及升級改造，並按照合（hé）同（tóng）約定支（zhī）付汙染治理費用。還可以以簽訂托管運營合同的方式，委（wěi）托環境服務公司對已建的汙染治理設施進行運營管理、維護升級改造等，並按照合同約定支付托（tuō）管運營（yíng）費用（yòng）。社會組織可以發（fā）揮分（fèn）布廣泛、公益性強的優勢，通過以獎代補的形式發揮（huī）第三方組織在生態環境監管方麵的優勢，尤其適合對零散小的領域（汙染源（yuán）），發揮社會組織監督（dū）信息優勢。上級政府同樣（yàng）可以成為一種類第三方機製，對下級政府之間生態補償（主要是生態轉移支（zhī）付）在（zài）財政資金扶持（chí）、監測數據權威性、生態績（jì）效評估等方（fāng）麵發揮其獨特優勢。

二、生態補償為何需要第三方治（zhì）理

一是標準非一致性。實際生態補償機製設計中， 利益相關（guān）方很難（nán）就生態補償標準達成一致，這與信息（xī）不對稱、信任機製缺失以及基準數據不明確等主客觀（guān）原因有關。以新安江生（shēng）態補償為例，雙方就補償標準爭論了相（xiàng）當長的時（shí）間，最後不得（dé）不采取（qǔ）了折中方案， 由雙方（fāng）以及上級（jí）政府（中（zhōng）央政府）三方分別設立水界斷麵監測點。在生態補償機製中引入第三方（fāng）機製，在（zài）不偏不（bú）倚的條件下，通過三方協商機製，製定有效的標準，實施科學（xué）監測。

二是資（zī）金壓力。生態補償涉及資金量（liàng）大，涵蓋了直接成本和間接成本，這些都是顯性（xìng）投入。雙方往往是根據最終的生態績效進行補償，生（shēng）態補（bǔ）償（cháng）的投入方（fāng）往往是經濟發展相對落後或（huò）者收入能力較弱（ruò）的貧困群體，需要在前（qián）期墊付（fù）大量（liàng）的成本，進而使得投（tóu）入方在環境保護治理投入上捉襟見肘。第三方機（jī）製（zhì）可（kě）以在一（yī）定程度上（shàng）緩解資金壓力，發（fā）揮（huī）專業機構（組（zǔ）織）辦專（zhuān）業事的優勢，提升生態環境質量，實現補償雙方的雙贏。

三是技術壓力。目前，生態補償中最大的障礙在於技術（shù）層麵（miàn），即缺乏技術支撐，生態（tài）服務價（jià）值評（píng）估核（hé）算體（tǐ）係、生態補償標準體係、生態環境監測（cè）評估體係建設滯後，沒有統一（yī）、權威的指（zhǐ）標體（tǐ）係和測算方法（fǎ）。第三方組織相比較直（zhí）接補償主體雙方具有這方麵的優勢。

總體上（shàng）看，將（jiāng）生態保護和汙染治理責任（rèn）通過合同方（fāng）式向第三（sān）方轉移，可以實現生態環境汙染集中保護與治理（lǐ），使環保（bǎo）部門的（de）監管對象大為減少，有利於執法成本的大幅（fú）降（jiàng）低。引入第三方市場主體，將生態保護、汙染（rǎn）治理和環境監管過（guò）程交（jiāo）由具體（tǐ）承擔保護與治理任務的專業化中介機構和社會組織；或者由生（shēng）態補償雙方以簽訂治理合同的方式，委托第三方對新（xīn）建、擴（kuò）建的汙染治理設施進行（háng）融資建設、運營管（guǎn）理（lǐ）、維（wéi）護（hù）及升級（jí）改造，並（bìng）按照合同約定支付汙染治理費用，由（yóu）此可使（shǐ）得排汙者的直接治理行為（wéi）轉化為間接的經濟行為，實現汙染治理行為的社會（huì）化、產業化，從而實現環境汙染治理績效的最大化。

三、生態補償中的第三方治理實現機製（zhì）

第一，重視生態補償過（guò）程中的第三方治理機製， 豐富第三方治理的內涵（hán）。與傳統（tǒng）的環境治理領域的第三方治理相比，生態補（bǔ）償過（guò）程中的第三方治理具有一定的特殊性，前者往往更為看重技術優勢，後者則需要技術、信息和權威優勢，生態補償過程中的第三方治理主體（tǐ）不僅包括企業，還包括政府組織和社會組織。第三方（fāng）治理的（de）模式除了傳（chuán）統的市場交易機製之外（wài），還包括日益興起的多元共治機製。

第二，多渠道籌集資金，加大生態保護補償力度。建立自然資源有償使用—收益分享機製。完善（shàn）森林、草原、海洋、漁業、自然文化遺產等（děng）資源收費（fèi）基金和各類資源有償使用（yòng）收入的征收管（guǎn）理辦（bàn）法，逐步擴大資源稅征（zhēng）收範圍，允許相關收入用於（yú）開展相關領域生（shēng）態保護（hù）補償。建立統一的綠色產品標準（zhǔn）、認證、標識等（děng）體係，完（wán）善落實對綠色產品研發生產、運輸（shū）配送、購買使用的財稅金融支持和政府采購等政策。建立“生態扶貧+ 第三方治理”機製，利（lì）用生態（tài）保護補償和生態保護工程資金使當（dāng）地有勞動能力的部分貧（pín）困（kùn）人口轉為生態保護人員。對在（zài）貧困地區開發水電、礦產資源占用集體土地的，試（shì）行給原（yuán）住居民集體股權方式進行補償。中國現有1392 個5A 和4A 級旅遊（yóu）風景名勝區， 60% 分布在中西部地區，70% 以上的景區周邊集中分布著（zhe）大量貧困村，不少地方通（tōng）過發展旅遊扶（fú）貧、搞（gǎo）特色種養，找到一條建設生態文明和發展經濟相得益彰（zhāng）的脫貧致富路子。

完善生態保（bǎo）護區域財力（lì）支（zhī）持機製。建立穩定投入機（jī）製，綜合考慮不同主體功能區生（shēng）態功能因素和（hé）支出成（chéng）本差異，切實加大對限製開發區域、禁（jìn）止開發區域特別是重點（diǎn）生態功能區的財力支持（chí）力（lì）度。以長江生態經濟帶為例，分（fèn）步探索建立長江流域跨省流域生態“共建共享”機製。可以率先建立生態文明交流合（hé）作機製， 爭取發改委、環保（bǎo）部、財政部和水利部等部（bù）委支持，建立年度流域生態保護聯席會議製度，達成共識；第二（èr）步，由環保部（bù）牽（qiān）頭（tóu）委（wěi）托第三方，嚐試開展基礎數據摸底和（hé）生態環境價值測算工作；第三步，根據成本分（fèn）攤和受益分享比例，確立各相關利益主體的責（zé）任和（hé）收益範圍，籌資建立補償基金池；第四（sì）步，試運行橫向（xiàng）生態轉移支付（fù）。改革省以下（xià）國家重點生態功能區轉移支付製度，建議將中央下撥國家重點生態功（gōng）能區轉移（yí）支付全部轉撥至縣（xiàn），編製生態轉移支付公式，嚴格按照生態環（huán）境（jìng）績效標準（zhǔn）進行撥（bō）付。

第三，建立有效的生態產（chǎn）權製（zhì）度，形成有效（xiào）的委托代理機製。建立自然資麻豆精品国产免费观看環境要素（sù）的初始產權分配機製，包（bāo）括水權、排汙權、碳排放權初始分配等， 完善有償使用、預算管理、投融資機製（zhì），培育和發展交易平（píng）台。扶持和鼓勵專業環境服務（wù）公司發展。在環境治理（lǐ）領域引入PPP 模式（shì），充分尊重市場經濟投入產出（chū）、成本效益的可算規律，建立多種（zhǒng）形式的環境（jìng）服務（wù）價格形成機製、付費機製（zhì）和調價機製。可按質論價、按量或濃度（dù）計價、按（àn）汙染因子分類計價、按總包的方式計價，或由（yóu）行業協會按（àn）社會平均治理（lǐ）價格提出環境服務（wù）指導價，在此基礎上按適（shì）度比例上下浮動計價。加快自然資源及其（qí）產品價格改革。堅持保護優先的原則（zé），充分考慮社會可承受能力，建立自然資源開（kāi）發使用成本評估機製，探索引（yǐn）入第（dì）三方（fāng）評（píng）估（gū），將資源所有者權益和生態環境損（sǔn）害等納（nà）入自然（rán）資源及其產品價格形成機製。建立生態保護發（fā）展綠（lǜ）色產業（yè）基金（jīn）。以三江源為例（lì），可以考慮建立三江源生態保護發展基金（綠色（sè）產業基金），由中央財政及上下遊省級政府共同（tóng）出（chū）資作為引導資金，吸引社會資本、保險資本、養老金和世界銀行、亞投行等國內（nèi）外開發性金融機構參與， 投向三江源生態保護與建設，環境治理，綠色產業發展（zhǎn），探索發行“三江麻豆精品国产免费观看祁連山生態彩票”。

完（wán）善綠色信貸（dài）擔保和綠色（sè）保險（xiǎn）產品。建立健全（quán）覆蓋省（shěng）市縣三級（jí）政策性和（hé）商業性綠色信貸擔保政策體係，鼓勵市（州）級以上地方政（zhèng）府設立地方綠色債券擔保基金，通過央行再貸款和地方政府財政貼息、專業化擔保機製支（zhī）持（chí）綠色信貸和（hé）綠色債券。推廣環境汙染強（qiáng）製責任保險，積極開展森林、草原、濕地保（bǎo）險試點。鼓勵保險機（jī）構研發環保技術、農牧業災害保險等產品。建立完善與氣候變化相關（guān）的巨災保險製度。創新和完善農村環保項目運行機製，明確環保設施運行管理責任主體（tǐ），建立維修、運行規章製度，探索財政補貼、村鎮自籌、群眾付費等方式解決（jué）運行維護資金的渠道。探索開展集中運營和委（wěi）托第三方運營，促進設施運行維護的專業化、市場化。鄉（鎮）政府要明確環保管理機構，配備專（兼）職環保人員。

第四，建立（lì）政（zhèng）策扶持機製。可（kě）以考（kǎo）慮設立生態清潔基金，從自（zì）然資源使（shǐ）用費、國（guó）有自然資源交易金、排（pái）汙費等中提取生態清潔基金，建立生態產業基金， 發揮（huī）杠杆作用（yòng），積極（jí）撬動和引導民間資本進入（rù）生態環境保護和汙染治理領域。在貸款利息和期限上適當（dāng）放寬條件，並采（cǎi）取“先試點（diǎn），後推廣”方式進（jìn）行。合理利（lì）用經濟政（zhèng）策杠杆。從財政、稅收、貸款、證（zhèng）券、保（bǎo）險等經濟（jì）政策方麵給推行第三方治理模式的環境服務公司以相應的獎勵（lì）、優（yōu）惠，放（fàng）寬條（tiáo）件限製，助其解決融資難題。放寬資本準（zhǔn）入限製，創新民間資本進（jìn）入（rù）方式，優（yōu）化民（mín）間投資服務環境，加強（qiáng）環境服務業公共信息平台建設，並充分發揮環保產業協會的作用，重點引導資金投向（xiàng）水汙染、大（dà）氣（qì）汙染和重金屬汙染治理等領域。包括完（wán）善成本核算機製、績效評價標準機製、第三方中介支付機製。大力支持環保社會組織發展， 在稅收優惠、財（cái）政補貼、政府（fǔ）購買服務等方（fāng）麵（miàn）向環（huán）保社會組織傾（qīng）斜。

第五，建立協同會商機製。建立三方協商會商決策機製，在技術上（shàng），結合新一輪環保機構垂直管理改（gǎi）革，克（kè）服“屬地管理”模式局限，在橫向（xiàng）和縱向兩個維度，將生態保護科層管理與治理橫向合作（zuò）視為一（yī）個整體，建立一整套集理論基（jī）礎、技術體係和政策框架為一體的係統解決方案。根（gēn）據主體功能（néng）區規劃和生態保護的目標以及區域（yù）間經濟社會發展水（shuǐ）平，按照“誰汙染，誰付費補償”和“誰受益（yì）誰補償”原則，探索構建多層次生態補償機製，共同監管。打破條塊（kuài）分割， 實行信息（xī）共享，積（jī）極探索“部門聯（lián）動”的新模式。（祁毓係中南財經政法大學財稅學院副教授、碩士（shì）研究生導師，香江學者、文瀾青年學者；徐欣欣係中南財經政法大學財（cái）稅學院碩士研究生）

    （本文來源：中華環境）