如何讓規劃環評更好發揮作用（yòng）

環境影響評價製度在我國已有近40 年（nián）的實踐（jiàn），規劃環評正式（shì）納入法規體（tǐ）係也有15 年的（de）曆史，規（guī）劃（huá）環評（píng）製度在（zài）控製汙染物排放、改善環境質量、優化產業布（bù）局等方麵發（fā）揮了重大作用。但是，在（zài）規劃環（huán）評開展過程中，由於介（jiè）入時間過晚、評（píng）價技術不夠完善（shàn）、承（chéng）載分（fèn）析不夠等各類原因，經常（cháng）導致規劃環評（píng）的有（yǒu）效性不足，進而製約了這項製度的（de）推動和（hé）發展。

影響規劃環評有（yǒu）效性的主要原因

第一，項目、規劃先行，規劃環評未能“早期介入”。自《規劃環境（jìng）影響（xiǎng）評價條（tiáo）例》頒布實施以來， 在各級環保部門的大力推動下，全（quán）國各地已逐步加強了規劃環評工作。但是各地規劃環（huán）評的執行率仍然不高，先上項（xiàng）目（規（guī）劃）、再做（zuò）規劃環評（píng）的現象依（yī）舊（jiù）突出。大量規劃未（wèi）經（jīng）環評就被批準或頒布、實（shí）施（shī），規（guī）劃環評未能“早期（qī）介入”，由（yóu）於錯過了“預防（fáng）”的關鍵（jiàn）時段， 項目（mù）和規劃未充分（fèn）考慮區域環境、資源承載及區域空間（jiān）管控的要求，進而出現（xiàn）區域環境質量下降，敏感生態空間被侵占等問題。此時，規劃已經（jīng）批複（fù），環評提出（chū）的優化調整建議難以再被（bèi）規劃編製單位采納（nà），給規劃環評工作帶來較大困難。

第二，規劃環評技（jì）術方法不夠完善，部分評價隊伍專業性不足，導致評價成果質量不高。已（yǐ）經開展的規劃環評，工作成果的質量也存（cún）在問題。由（yóu）於規劃包含的內容較多、涉及的時（shí）空尺度較大，並且具（jù）有很強的（de）不確定性，因（yīn）此，規劃環評的複雜性要遠遠高於項目環評。在這種（zhǒng）情況（kuàng）下，要科學預測（cè）規劃實施可能帶來的環境影響，需要強大的技術力量和先進的技術方法。然而，目前對於規劃環（huán）評的核心技術方法，如資（zī）源環境（jìng）承載力分析，尚無成熟的理論和方法體係， 從不（bú）同方法和指標得出的結論差距較大；對於產業布局的空間合理性評價，普遍（biàn）缺少基於GIS（地理信息係統）的分析（xī），提出的調整建議不準確，缺乏指導性和（hé）說服力（lì）。

第三，許多從事規劃環評的（de）機構，其主要業務是建設項目（mù）環境影響（xiǎng）評（píng）價，難以跳（tiào）出項目環評思維模式（shì）的束縛，對規劃環評的主要成果“三線一單”（生態紅線、資源利用上線、環境質量底線、負麵清（qīng）單）的理解不到位，導致有些規劃環評報告雖然明確（què）設置了“三線一單”的章節，但工作重點仍放在了（le）針對各具體規劃項目、各環境要素的評價結論（lùn）上，而沒有真正提出規劃（huá）範圍內生態紅線設置要求、環境質量底線（xiàn）要求和資源利用上線要求，規劃項目的負麵清（qīng）單也往往照搬照抄（chāo）產業政策名錄，沒有建立評價（jià）成果與環境影響預測工作的因果關係，報告前後脫節，“兩（liǎng）張皮” 現（xiàn）象嚴重，工作質量不盡如人意。

增強規劃環評有效性的做法

第一，強化回顧性評價和評價全過程互動倒逼區域整改及規劃（huá）修編，彌補未能“早期介入”的硬傷。對於一些由於曆史原因，已曆經多年的開發曆程，規劃環評未能“早期介入”的情況，可采取（qǔ）以下幾個做（zuò）法（fǎ）：  

首先，針對區域現有環境（jìng）問題，強化區域規劃開發（fā）回（huí）顧性調查和評價。分析現（xiàn）有產業（yè）以及園區建設對大氣、水環境、生態、風險等影響，深入分析規劃區域內生態環境（jìng）質量變（biàn）化趨勢以及與產業發（fā）展的關係， 識別區域發展的環境（jìng）壓力，基於現有環境問題和環境目標，在空間（jiān）管製、總量管控和環境準入（rù）等方麵提出明確的、有針對性的規劃優化調整建議和環保對策措施來還清現有環境問題欠賬。  

其次，針對規劃（huá）存在（zài）問題，強化評價全過程互動， 促進規劃修編。在評價過程（chéng）中，與規劃（huá）編製單位積極配合，就規（guī）劃的發展定位、目標，產（chǎn）業結構、規模、布局，基礎設施建設、環境管理（lǐ）指標體係、環保（bǎo）對策措施、環境管理要求等各個方麵進行多次全過程的互動溝通，並建議規劃單位進行規劃修編，擺正戰略轉型發展思路，為規劃區域能夠適應（yīng）和引領經濟發展新（xīn）常態，走（zǒu）適度發展的可持續道路奠定堅實的基礎（chǔ）。

第二，要堅持“三線一單”為規劃環評核（hé）心工作目標，提高工作成果質量。“三（sān）線一（yī）單”是強化區域空間、總量、準入的直接有效手段，是（shì）開展（zhǎn）規劃環評的核心工作目標。規（guī）劃環評報告的規劃分析、現狀調查、環境影響識（shí）別、預測、評價及環境承載力分析等工作均圍（wéi）繞此展開，規（guī）劃調整建議、環境管理要求均以“三線一單（dān）”為約束條件提出，使整個報告要內在邏（luó）輯比較清晰，成為一個有機整體，盡量避免報告前（qián）後脫節， 為了評價而評（píng）價的問題（tí）。

針（zhēn）對“三線一單”的製定工作，可（kě）采取（qǔ）以下做法：   

首先是空間管（guǎn）控方麵，綜合考慮區（qū）域的環境敏感區分（fèn）布和區（qū）域各類規劃要求，同時基於區域（yù）的環境管理要求和規劃環境影響的範圍和程度劃定空間管控範圍，依托地理信息係統（GIS）手段（duàn），結合區域的空間控製要求，進行（háng）疊加製圖，使其清晰圖示化，使規劃環評的空間管控具備科學性和可（kě）操作性（xìng）。  

其次是資源（yuán）承載力方麵，主要從（cóng）水資（zī）源、土地資源及能源三方麵分析。以資源供需平衡為基礎，綜合考慮其他影響因素進行環境承載力分（fèn）析。以水資源承載力為例，首先分（fèn）區域（yù）計算各區域的水資源供需平衡反映資（zī）源供需狀況，其次綜合考慮資（zī）源承載能力的（de）主要影響因（yīn）素指（zhǐ）標，進行水資源、生態環境、社會環境的耦合性分析，體現出（chū）經濟和社會係統結構差異對資源（yuán）承載能力的影響。   

最後是負麵清單方麵，負麵清單的製定不僅僅局限於國家產業政策名錄，而是根據（jù）報告評價結果，以“三線”給出的管控要（yào）求為基礎，製定負麵清單。以區域空（kōng）間管（guǎn）控的要求，提出禁止開發區和限（xiàn）製開（kāi）發區的範圍清單；以區域（yù）資源承載（zǎi）分（fèn）析為基礎，結合區域資（zī）源分（fèn）布和配置要求，分區（qū）域、分行（háng）業，從資源（yuán）利用總（zǒng）量和利用效率方麵提出（chū）準入清單；以區（qū）域環境質量為基礎，結合區（qū）域減排方案，提出各行（háng）業排放限值和執行標準的準入（rù）清單。

加強規劃環評製度建設的思考

第一，加強各部門溝通，優化現有規劃（huá）審批機製， 強化規劃環評“早期介入”。對於已開（kāi）發區域（yù），盡管可（kě）以通過強化區域的回顧性調查和評價（jià），提出基於實現環境目標，在空間管製、總量管控和（hé）環境準入方麵的規劃優（yōu）化調整建議來倒逼規劃修編。但是，規劃環評也因此喪失了其源頭（tóu）預防環境汙染和生（shēng）態破壞的作用。因此要嚴格落實《規劃環境影響評價條例》中關於規劃環評在規劃審查和審批程（chéng）序中的地位，突出規劃環評的重要性，加強與規（guī）劃編製單位（wèi）、規劃審批單位及其相（xiàng）關的綜合管理部門和行業（yè）管理部門的溝通協調，優化現有的規劃審批程序與機製，強化規劃環評的“早期介入”。

第二，細化規劃（huá）環評環境管理製度，提高（gāo）規（guī）劃環評執行率。  

首先，對規劃環評開展實行“名錄化”管理：環境保護部應盡快製定頒布“規劃環境影響（xiǎng）評價管理名錄”，對於各（gè）類法律、法規明確要求編製的規劃，根據規劃內容特點，判斷環境影響程（chéng）度，確定是否需要開展規劃環評。對於需要開展（zhǎn）環評的規劃，形成規劃（huá）環評（píng）管理名錄，對規劃環評的類（lèi）別、審批級（jí）別、責任主體進行明確說明（míng），實現規劃環評的對號入座。  

其（qí）次，保障規劃環（huán）評跟蹤評價“常態（tài）化”進行： 加強環（huán）境影響評價跟蹤評（píng）價製度。通過跟蹤評價（jià）對前期規劃環評提出的約束條件、環保措施和整改（gǎi）建議進行進一（yī）步論證和回顧，對環評監測和預測分析結果進行評估。通過常態化的跟（gēn）蹤評價，保證規劃環評的落實， 同時對規劃環評的（de）不確定性進行修正。

最後，實現規劃核查“製度化”建立：《規劃環境影響評價（jià）條例》提出，當規劃實施過程中產（chǎn）生重大不良環境影響的，環境保護主（zhǔ）管部門及時進行核查， 經核查（chá）屬實的（de），向規劃審（shěn）批機（jī）關提出采取改（gǎi）進措施或者修訂規劃的建議。目前，核（hé）查工作尚（shàng）未正式開展，應逐步建立規（guī）劃環評核查製度，研究重大不良環境（jìng）問題的（de）指征，確（què）定核查工作啟動機製，編製核（hé）查開展技術指南，建立規劃核查製（zhì）度。

以此，加強規劃環評實施情況的監督、檢查。對應進行規劃環境（jìng）影響評價卻未進（jìn）行，或未（wèi）實施規劃環評卻審批了規劃的（de）部門應依法追究相（xiàng）關部門和人員的責任，保障規劃（huá）環（huán）評的實施。

第三，夯實規劃環評的技（jì）術基礎（chǔ），規範從業機構和人員，提（tí）升規劃環評成果質（zhì）量。  

規劃環評作為一項技術報告，規劃環評基礎理論方（fāng）法確實存在（zài）不成熟的方麵，特別是（shì）在空間管控、資源環（huán）境承載（zǎi）力（lì）、累積影響等領域。因此，對（duì）於上述亟需解決的問題，應構建規劃（huá）環評研（yán）究體係，盡快開展各專題研究，提出（chū）整個評價（jià）技術流程（chéng）、重點、指標、方法、標準等，建立起相對完善的理論方法（fǎ）體係，通過嚴謹的科學（xué）研究，夯實規劃環評的技術基礎（chǔ），為科學開（kāi）展規劃（huá）環評提供技（jì）術支（zhī）撐。

目前，從事規劃環評的單位良莠不齊，規劃環評技術力量薄弱。因此，應針對規劃環評從業人員，從規劃環評的工作邊界和工作目標、規劃環評的主要技術（shù）手（shǒu）段和方法等多（duō）方麵進行係統的規範和培訓。提高（gāo）從（cóng）業人員的技術素養，為規劃環（huán）評作（zuò）為一項環境管理製度，在優布局、控規模、調結構、促轉型（xíng）中發揮（huī）約束和（hé）指導作用提供人力保障。

（本文來源：《中華環境》雜（zá）誌2018年2-3期）